“Donde hay hambre no hay esperanza”.
—Luiz Inácio Lula da Silva, ONU, 2006
—Luiz Inácio Lula da Silva, ONU, 2006
El hambre es un concepto difícil de definir y, por tanto, de medir y cuantificar. Es, en sentido estricto, las ganas y necesidad de comer. Todo mundo ha sentido hambre después de horas de no probar alimento; sin embargo, no es lo mismo el hambre transitoria —la que es posible resolver con tan sólo abrir el refrigerador, comprar algo en el supermercado o consumir en algún restaurante— que el hambre crónica o semipermanente, es decir, el hambre como estado cotidiano, la cual no puede saciarse ya sea por falta de acceso a alimentos o por la incapacidad para adquirirlos. Como problema socioeconómico, el hambre está crucialmente relacionada con un concepto conocido como seguridad alimentaria. Según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, por sus siglas en inglés), la seguridad alimentaria se refiere al acceso en todo momento a comida suficiente para poder tener una vida activa y saludable.
Para medir el nivel de inseguridad alimentaria1 la FAO utiliza toda una gama de indicadores: a) los que considera determinantes de la inseguridad alimentaria, b) los que son resultado o producto de la inseguridad alimentaria y c) el nivel de vulnerabilidad frente a la misma. Los primeros son indicadores de las condiciones estructurales que la generan o empeoran: la disponibilidad de alimentos, la accesibilidad física (densidad ferroviaria y de carreteras), el acceso económico (precio relativo de los alimentos) y la infraestructura de acceso a agua e instalaciones sanitarias. El segundo tipo de indicadores se refiere al escaso consumo de alimentos y a problemas de tipo antropométrico; los indicadores de este grupo incluyen al porcentaje de la población que padece desnutrición o alimentación inadecuada, y problemas de talla o de peso de acuerdo con su edad. Finalmente, el tercer grupo contiene indicadores relativos a la volatilidad de los precios y la producción de alimentos, a la estabilidad política y la dependencia alimentaria con respecto al exterior.
En sentido estricto, ninguno de estos indicadores mide “el hambre”, sino las condiciones físicas, productivas o económicas que pueden dificultar el acceso a los alimentos, o bien las consecuencias de haber pasado hambre, tales como la desnutrición, la malnutrición o los rezagos en medidas antropométricas. Las políticas públicas que buscan reducir el hambre en realidad deberían incidir eventualmente en los efectos del hambre, la desnutrición o la malnutrición, lo que puede lograrse mediante políticas que influyan tanto en los determinantes de la inseguridad alimentaria como en la vulnerabilidad que se tiene frente a ésta.
La magnitud del hambre
Para medir el problema del hambre en México hay diversos indicadores disponibles. Algunos de ellos provienen de fuentes internacionales como la FAO; otros provienen de las encuestas nacionales de nutrición o de la aplicación de la Escala Mexicana de Seguridad Alimentaria (EMSA), que ha sido utilizada en las recientes Encuestas Nacionales de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH).2 Cabe señalar que los resultados que se obtienen con la EMSA son utilizados por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (Coneval) tanto para medir la inseguridad alimentaria en sus distintos grados (leve, moderada y severa), como para identificar los hogares que sufren de carencia de acceso a la alimentación.
Para representar el hambre existen dos indicadores internacionales relacionados con el consumo mínimo de calorías. El primero mide el porcentaje de la población que padece desnutrición o no consume calorías suficientes que le provean los requerimientos mínimos de energía alimentaria. Este indicador es el que se utiliza, por ejemplo, en las Metas del Milenio de Naciones Unidas en lo relativo a la reducción del hambre. El segundo indicador mide el porcentaje de población con alimentación inadecuada o malnutrición. Es similar al anterior, sólo que utiliza un requerimiento de energía alimentaria un poco más elevado. La idea de este ajuste es que puede haber miembros de una población que, aunque no estén desnutridos, pueden estar consumiendo calorías por debajo de las necesarias para realizar una actividad física normal.
Los datos de la FAO muestran que el nivel de desnutrición en México ha estado continuamente por debajo del 5% de la población, al menos desde 1991. Esto implica que México tiene, con Argentina y Costa Rica, uno de los mejores desempeños en América Latina en esta materia.3 En general, México está en mejor situación que el resto de América Latina, ya que el porcentaje de la población con desnutrición en la región fue todavía de 7.7% en el periodo 2010-2012. México también se encuentra muy por debajo del promedio mundial de desnutrición, el cual alcanza 14.5% en el mismo periodo.
A pesar de lo anterior, las cosas cambian drásticamente cuando se utiliza el indicador sobre malnutrición o alimentación inadecuada de la propia FAO. En este caso, la historia es no sólo diferente sino incluso preocupante. De acuerdo con este indicador, el porcentaje de la población en México con alimentación inadecuada está en su punto más alto en dos décadas y ya supera ligeramente al 10% de la población (ver gráfica 1).
Este fenómeno tuvo un aumento súbito a partir de 2007 y se acentuó bastante en 2008 y 2009.4Hay dos posibles explicaciones: el incremento en el precio de los alimentos, que se observó en parte de aquel periodo, y la profunda crisis económica por la que pasó México en 2008-2009. Es posible que, en el fondo, la situación haya sido una combinación de ambos factores. Lo curioso, sin embargo, es que dicho incremento no se presentó en el resto de América Latina, la cual presenta, por el contrario, una reducción en este indicador a lo largo del periodo. Lo anterior sugiere que además de los factores externos hubo importantes factores internos (como la magnitud de la crisis económica y/o la vulnerabilidad de la población mexicana ante la inseguridad alimentaria).
Por otra parte, las diferentes encuestas nacionales sobre nutrición que se han levantado en México proporcionan información adicional y relativamente en línea con la de los indicadores de nutrición de la FAO. En particular, la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (Ensanut) 2012 publica resultados de encuestas nacionales que miden distintos indicadores de desnutrición a nivel nacional para los años de 1988, 1999, 2006 y 2012. La encuesta también proporciona resultados de inseguridad alimentaria que comentaremos más adelante.
La Ensanut 2012 muestra, por ejemplo, que el problema de la desnutrición en menores de 5 años ha disminuido de manera significativa en México entre 1988 y 2012. Así, el porcentaje de población infantil que presenta bajo peso ha disminuido de 10.8% en 1988 a 2.8% en 2012, mientras que el porcentaje de niños menores de 5 años que presentan baja talla ha disminuido de 26.9% a 13.6% en ese mismo periodo. Finalmente, la emaciación o desnutrición aguda ha disminuido para esa misma población de 6.2% a 1.6% entre 1988 y 2012. A pesar de ello, y como lo reconoce la propia encuesta, la emaciación en menores de un año aún se mantiene relativamente alta, ya que se ubica entre 3% y 5% de la población relevante. En contraste con la tendencia favorable descrita al inicio del párrafo, la Ensanut 2012 también revela que un problema creciente entre la población infantil es el relacionado con el sobrepeso y la obesidad, la cual pasó entre 1988 y 2012 de 7.8% a 9.7% para la población menor de 5 años y de 26.9% a 34.4% para la población de entre 5 y 11 años. En cualquier caso, usando esta fuente de información alternativa, los resultados son relativamente favorables para el país, aunque también se identifican algunos factores ligeramente negativos.
Finalmente, en lo que se refiere a las mediciones de inseguridad alimentaria en México, a la fecha sólo se cuenta con datos para 2008 y 2010, provenientes de las ENIGH, y con datos para 2012 (no necesariamente comparables) provenientes de la Ensanut. Como se mencionó antes, los datos sobre inseguridad alimentaria que provienen de las ENIGH también han servido para identificar hogares con carencia de acceso a la alimentación, la cual es una de las variables incluidas en la medición de la pobreza multidimensional.
Antes de presentar y comentar los resultados, describamos brevemente cómo se construyen los indicadores de seguridad alimentaria en México. De entrada, es importante señalar que estos indicadores se diseñan no a partir de datos sólidos o plenamente verificables, sino de información retrospectiva proporcionada directamente por los encuestados. En el caso de 2008, por ejemplo, los encuestados respondieron a un conjunto de 12 preguntas relacionadas con el acceso a la alimentación. En todos los casos las preguntas se referían a los tres meses previos a la encuesta, a miembros del hogar y a la falta de dinero o de recursos como justificación de la respuesta.5Dependiendo del número de respuestas afirmativas a estas preguntas y dependiendo de si existían o no menores en el hogar, los encuestados fueron clasificados de acuerdo con el criterio que aparece en el cuadro 1. 6
El cuadro 2 muestra, brevemente, los resultados que se han obtenido en materia de seguridad e inseguridad alimentaria, así como en términos de la carencia de acceso a la alimentación (es decir, la suma de inseguridad alimentaria moderada y severa) en los años en los que se han aplicado estas encuestas.
Los resultados de 2008 a 2010 parecen mostrar una tendencia dual: por un lado, aumenta el porcentaje de la población con estatus de seguridad alimentaria y disminuye el que tiene inseguridad alimentaria leve (lo cual es positivo) y, por el otro, aumenta el porcentaje de la población con inseguridad alimentaria tanto moderada como severa y, por lo tanto, aumenta la población con carencia de acceso a la alimentación (todos los cuales son resultados negativos).
Los resultados entre 2010 y 2012, si bien no son estrictamente comparables, muestran una tendencia distinta: en este caso, disminuye drásticamente el porcentaje de la población con seguridad alimentaria y aumenta el porcentaje con inseguridad alimentaria leve y moderada, mientras que el porcentaje con inseguridad alimentaria severa se mantiene relativamente estable. En cualquier caso, el porcentaje de la población que presenta carencia de acceso a la alimentación aumentó de manera continua entre 2008 y 2012 y lo hizo en un porcentaje muy significativo (de 21.7% a 28.2% de la población). Esta tendencia está en línea con lo que sugiere el indicador de malnutrición de la FAO descrito anteriormente, aunque difieren en magnitud y tendencia de los relativos a la desnutrición de la propia FAO.
¿Quiénes padecen hambre?
Los resultados de la ENIGH de 2008 y 2010 permiten identificar a los estados y municipios en donde tiende a haber una mayor prevalencia de inseguridad alimentaria o de carencia de acceso a la alimentación.7 La gráfica 2 muestra el porcentaje de la población nacional y de cada una de las entidades federativas que presentó carencia de acceso a la alimentación en 2008 y 2010. Los resultados son interesantes: 1) a diferencia de las cifras de pobreza extrema, la carencia de acceso a la alimentación a nivel estatal fluctúa de manera importante en un periodo relativamente corto;8 2) en general, la carencia de acceso a la alimentación aumentó a lo largo de todo el territorio nacional (aumentó en 25 de 32 entidades); 3) los estados que tuvieron mayores incrementos de este tipo de carencia tanto en términos absolutos como relativos fueron los de Campeche, Baja California Sur, Estado de México, Guerrero y Quintana Roo; 4) Algunos de estos casos pueden explicarse como resultado de la fuerte caída en la actividad turística y económica en general que ocurrió en algunas de esas entidades entre 2008 y 2010; 5) los estados con mayor carencia de acceso a la alimentación en 2010 eran Chiapas, Campeche, Estado de México, Tabasco y Guerrero. Con excepción de Chiapas y Guerrero, los otros estados no son los más pobres del país.
Los puntos anteriores empiezan a perfilar una conclusión importante: la inseguridad alimentaria, la carencia de acceso a la alimentación o, en última instancia, el hambre, no están asociados única y exclusivamente al tema de la pobreza. Sin duda estos temas están estrechamente relacionados,9 pero hay una multiplicidad de factores que vuelven estos fenómenos mucho más complejos.
Si bien la carencia de acceso a la alimentación se encuentra con mayor intensidad en las zonas rurales (33.6% de la población rural la sufría en 2010), también está presente en las zonas urbanas (22.2%). Una característica importante de este fenómeno está en su dimensión geográfica: tiende a ser más agudo en ciertas zonas. Esto explica por qué 39.6% de la población que habita en las llamadas Zonas de Atención Prioritaria (ZAP) se ve más afectado por el hambre. Finalmente, la carencia alimentaria afecta de manera importante a la población que habla lenguas indígenas, ya que 40.5% de este grupo poblacional presenta este tipo de condición. Es importante señalar que esto no se debe únicamente al hecho de que dicha población viva en zonas rurales, puesto que incluso comparado contra ese grupo su situación es claramente de desventaja. Un dramático ejemplo de esta dimensión se muestra en los resultados de una encuesta que se aplicó hace algunos años en hogares rurales para conocer la existencia de distintos tipos de alimentos. Los resultados, mostrados en la gráfica 3 ilustran la notable situación de desventaja de los hogares indígenas, particularmente en lo que se refiere a la tenencia de verduras, huevo, lácteos, frutas y cárnicos.
¿Qué hacer?
Por lo que ya hemos adelantado, las causas del hambre son múltiples y están relacionadas con los determinantes de la inseguridad alimentaria y la vulnerabilidad frente a ésta. Dos enfoques tradicionales señalan que el hambre se debe a la escasez o la falta de producción de alimentos, o bien a la pobreza extrema. Ambos enfoques tienen parte de razón, pero subestiman, minimizan y simplifican el problema. Es cierto que en muchos casos existe suficiente producción de alimentos en una comunidad o localidad, pero que éstos simplemente no están al alcance de la población. Por otro lado, también es claro que no siempre el hambre proviene de la falta de recursos para comprar alimentos. Dos ejemplos de ello se pueden observar al analizar los datos disponibles para las entidades federativas mexicanas: Oaxaca, por ejemplo, tiene a 26.6% de su población en situación de pobreza extrema y tiene ese mismo porcentaje de población con carencia de acceso a la alimentación; en contraste, un estado como Baja California Sur tiene un problema de carencia alimentaria muy similar al de Oaxaca (25.9%), a pesar de que sólo tiene a 4.6% de la población en pobreza extrema. Un caso similar ocurre en Chiapas y el Estado de México: Chiapas tiene a 32.8% de su población en pobreza extrema y a 30.3% con carencia alimentaria, mientras que el Estado de México, a pesar de tener apenas a 8.2% de la población en pobreza extrema tiene a 31.6% con carencia alimentaria: un porcentaje incluso superior al observado en Chiapas. Podemos concluir que las causas del hambre son múltiples y complejas, y se relacionan con distintas dimensiones del problema de la inseguridad alimentaria, es decir, con el ingreso, con la producción, con el acceso y con el abastecimiento de alimentos.
En términos del ingreso, es importante señalar que el hambre y la inseguridad alimentaria pueden afectar tanto a habitantes de zonas rurales como urbanas. Aquí es necesario distinguir entre personas con niveles de ingresos crónicamente bajos y personas con ingresos un poco más elevados, aunque vulnerables. En ambos casos es deseable fortalecer y proteger los ingresos de las personas. Sin embargo, el primer grupo puede requerir apoyos adicionales de manera estable mediante transferencias regulares a través de programas sociales. Esto último también puede implicar apoyos en especie o mediante el acceso a productos subsidiados, aunque focalizados. Por su parte, el segundo grupo podría beneficiarse más con mecanismos de protección social que suavicen sus ingresos en épocas de crisis (como programas de seguro de desempleo u otros). En cualquier caso, sería deseable que ambos grupos pudieran enfrentar no sólo contingencias de choque negativo por el lado del ingreso, sino también por el aumento en el precio de los alimentos. Esto se lograría con programas específicamente diseñados, aunque quizá sean más fáciles de implementar entre los grupos de población que ya son beneficiarios de algunos programas sociales.
En cuanto a los pequeños productores, en especial en zonas rurales y que producen fundamentalmente para el autoconsumo, es necesario implementar programas que afecten de manera estructural y permanente lo que producen y cómo lo producen. Esto implica el diseño de programas que ayuden a mejorar la calidad de la tierra, a promover la sustitución de cultivos, a utilizar técnicas accesibles de irrigación y fertilización, y que promuevan el intercambio entre pequeños productores, pero también programas que promuevan la movilidad de las zonas alejadas, aisladas y de bajo rendimiento hacia zonas de mayor densidad, de más fácil acceso y potencialmente más productivas.
Por otro lado, una dimensión que debe ser incorporada en la lucha para combatir el hambre es la reducción de la volatilidad a la que se enfrentan los pequeños productores. Esto implica reducciones en los efectos de la volatilidad de insumos clave para la producción y exige que se restablezcan los mecanismos de aseguramiento de las cosechas que fueron desmantelados en México en años recientes. También es necesario diseñar programas que permitan enfrentar de manera rápida y eficiente los desastres naturales que afectan desproporcionadamente a los pequeños productores, así como los efectos negativos del cambio climático, que han empezado a traducirse en cambios bruscos en la precipitación y la temperatura, con los consiguientes efectos negativos en la producción e ingresos de pequeños productores.
Por último, es necesario mejorar de manera inmediata los mecanismos de abastecimiento a las comunidades alejadas ubicadas en, por ejemplo, las Zonas de Atención Prioritaria. Por ello, programas que promuevan la creación de caminos rurales y faciliten el acceso a comunidades aisladas serían también de gran utilidad, así como programas que fortalezcan el acceso a productos de alto contenido nutricional y a servicios como agua, drenaje e instalaciones sanitarias.
Se puede decir, y sin duda es cierto, que todo esto ya existe, que ya hay programas para todas y cada una de las cosas que aquí se han mencionado. Sin embargo, el problema fundamental es el diseño y la implementación conjunta e integral de esas estrategias. Hasta ahora lo que se tiene en México son programas desarticulados, sin visión general o de conjunto, con múltiples duplicidades, que atienden varias veces a los mismos beneficiarios, sin objetivos comunes y sin buscar sinergias.
La Cruzada contra el Hambre
Se dirá, seguramente, que todo esto cambiará con la implementación del Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre que anunció el presidente de la República a mediados de enero. Sin embargo, no es del todo evidente por qué tendría que ser así. Lo que tenemos hasta ahora es el nombre de una estrategia que servirá como paraguas para numerosos programas sociales. Se trata de una simple aglomeración de estrategias que no reduce ineficiencias ni duplicidades. Tampoco tenemos un diagnóstico o libro blanco de la situación actual. ¿Por qué habría de funcionar? ¿Por qué esperaríamos que funcionara el programa promovido por el ex gobernador de un estado que presenta índices tan elevados de carencia alimentaria frente a sus relativamente bajos niveles de pobreza? Es evidente que en su propia experiencia de gobierno los resultados en esta materia no fueron favorables al actual presidente. El Estado de México no sólo tiene elevados niveles de carencia alimentaria: fue uno de los estados en donde ésta aumentó más durante el periodo 2008-2010. Quisiera equivocarme, pero de no ver en los próximos meses un replanteamiento total de la forma de llevar a cabo esta estrategia, es probable que sólo veamos más de lo mismo: programas que no han ayudado a reducir significativamente la inseguridad alimentaria o la malnutrición en amplias capas de la población.
Peor aún, la nueva estrategia empieza con dos problemas adicionales: 1) una población objetivo que es muy grande (siete millones) para un programa piloto y muy pequeña para la magnitud del problema que busca resolver (había casi 25 millones con carencia alimentaria en 2010 y es posible que hoy sean cerca de 28 millones); 2) la selección de los municipios en los que empezará a implementarse la estrategia.
De acuerdo con la versión oficial, la selección de los 400 municipios que forman parte del plan se hizo con base en información del Coneval. Sin embargo, dicha selección también parece haber tenido un importante componente discrecional. Esto puede observarse al analizar la distribución de los municipios en relación al porcentaje de su población con carencia alimentaria y de acuerdo a su estatus de participación en dicha cruzada. La gráfica 4 muestra precisamente esta distribución. En ella se puede observar que dentro de los municipios que sí participan en la cruzada, casi 25% de ellos presentan niveles de carencia alimentaria relativamente bajos (inferiores al 30% de la población municipal). Por otra parte, casi 30% de los municipios que no participan en la cruzada presentan niveles de carencia alimentaria por encima del 30% de su población.10 Es decir, que si se hubiera utilizado como criterio de selección de los municipios a aquellos que presentan mayor prevalencia de esta carencia, algunos municipios que no fueron seleccionados deberían formar parte de la estrategia y algunos otros que sí participarán en ella no deberían hacerlo.
A manera de conclusión
El objetivo de este trabajo ha sido contribuir a la discusión pública de un tema de suma importancia para el país y de gran relevancia para el bienestar de amplios sectores de la población. Es apenas el inicio de una discusión que nos habíamos tardado en sostener y que hoy, gracias en parte a una propuesta de política pública, podemos analizar, sujetar a escrutinio, criticar y proponer mejoras que la hagan funcionar de manera más eficiente. Considero importante rescatar lo que dijera en 1997 el Premio Nobel de Economía, Amartya Sen, en un trabajo titulado “El hambre en el mundo contemporáneo”:
Para eliminar el hambre en el mundo moderno es crítico entender el problema en un marco adecuadamente amplio, incluyendo no sólo la producción de alimentos y la expansión de la agricultura, sino también el funcionamiento de la economía en su conjunto, y —aún más ampliamente— la operación de los arreglos políticos y sociales que pueden, directa o indirectamente, influir en la habilidad de las personas para adquirir alimentos y para lograr tener salud y nutrición.
Más aún, mientras que mucho puede lograrse a través de una política gubernamental sensata, es importante integrar el papel del gobierno con el funcionamiento eficiente de otras instituciones económicas y sociales —las cuales van desde el comercio e intercambio hasta el funcionamiento activo de partidos políticos, organizaciones no gubernamentales y las instituciones que sostienen y facilitan la discusión pública informada, incluyendo a unos medios informativos efectivos.
Gerardo Esquivel. Economista. Profesor-investigador de El Colegio de México.
Agradezco el apoyo en la investigación de Alejandra Campa, así como la información proporcionada por Irvin Rojas.
1 Ver FAO, Food Security Indicators.
2 La EMSA es a su vez una versión adaptada de la Escala Latinoamericana y Caribeña de Seguridad Alimentaria.
3 Recientemente, otros países como Chile, Uruguay y Venezuela también han alcanzado niveles de desnutrición tan bajos como los que se observan en México desde hace más de dos décadas.
4 Los datos en la gráfica corresponden a un promedio móvil de tres años. Es decir, el dato de 1991 en realidad usa información de 1990 a 1992 y así sucesivamente.
5 Las preguntas eran las siguientes: 1) ¿Tuvo una alimentación basada en muy poca variedad de alimentos? 2) ¿Algún adulto dejó de desayunar, comer o cenar? 3) ¿Algún adulto comió menos de lo que debía comer? 4) ¿Alguna vez se quedaron sin comida? 5) ¿Algún adulto sintió hambre pero no comió? 6) ¿Algún adulto sólo comió una vez al día o dejó de comer todo un día? 7) ¿Algún menor de 18 años tuvo una alimentación basada en muy poca variedad de alimentos? 8) ¿Algún menor de 18 años comió menos de lo que debía? 9) ¿Alguna vez disminuyeron la cantidad servida en las comidas a algún menor? 10) ¿Algún menor de 18 años sintió hambre pero no comió? 11) ¿Algún menor de 18 años se acostó con hambre? 12) ¿Algún menor de 18 años sólo comió una vez al día o dejó de comer todo un día?
6 La encuesta para 2010 se amplió a 16 preguntas. Las nuevas preguntas se referían a la preocupación porque se acabara la comida, a la falta de dinero o recursos para obtener alimentación sana y variada, a si hicieron algo para conseguir comida que hubieran preferido no hacer (como mendigar o mandar a los niños a trabajar) y a si algún menor dejó de tener una alimentación sana y variada. La Ensanut 2012 sólo planteó 15 preguntas, siendo la mayor parte de ellas idénticas a las de la encuesta de 2010, excepto por la referida a si hicieron algo para conseguir comida que hubieran preferido no hacer.
7 Aunque debe señalarse que la identificación es imprecisa porque la encuesta no es representativa a nivel estatal ni municipal.
8 La correlación entre los índices de pobreza extrema entre 2008 y 2010 es de casi 0.99, mientras que la de las carencias de acceso a alimentación en esos mismos años es de apenas 0.78.
9 Para el caso de México, ver Daniel Hernández Franco et al. (2003): Desnutrición infantil y pobreza en México, Cuadernos de Desarrollo Humano 12, Sedesol, octubre.
10 Este resultado fue originalmente reportado por Irvin Rojas en “Con hambre de explicaciones”, disponible en http://www.paradigmas.tk/con-hambre-de-explicaciones/
No hay comentarios:
Publicar un comentario